Giriş

Nükleer santraller enerji üretiminde radyoaktif maddelerin kullanılmasını gerektirmektedir. Bu radyoaktif maddelerin halka, çevreye ve çalışanlara uygunsuz riskler oluşturmadığının garanti altına alınması gerekmektedir. Bu amaca yönelik olarak lisanslama otoritesi, santral tasarımcısı ve santral sahibi çalışanlarının karşılıklı olarak yaptıkları çalışmaların bütününe "nükleer lisanslama" adı verilmektedir.

Nükleer enerji programına sahip her ülkede nükleer enerji santrallerinin lisanslanmasından sorumlu bir lisanslama otoritesi bulunmaktadır. Lisanslama otoritesi bir ülkenin sınırları içinde kurulmakta olan nükleer santrallerin bütün hayat döngüsü boyunca (saha belirleme, tasarım, inşaat, hizmete-alma, işletme ve sökülmesi) nükleer güvenlikle alakalı hususlarla ilgili devlet adına izinlerin verilmesinden, kapsamlı gözetim ve kontrollerden sorumlu bulunmaktadır. Bir nükleer santralin herhangi bir ülkede kurulabilmesi için o ülkenin lisanslama otoritesinden gerekli lisansları (izinleri) alması, zorlu lisanslama süreçlerinden başarıyla geçmesi gerekmektedir.

Lisanslama süreci boyunca, santral sahibi kuruluş; kurmakta olduğu tesisin halka, çevreye ve çalışanlara uygunsuz riskler oluşturmayacağını lisanslama otoritesi yetkililerine kanıtlamaya (lisanslama otoritesi yetkililerini ikna etmeye) çalışmaktadır.

Nükleer enerji programına sahip birçok ülkede, nükleer santral lisanslama çalışmaları, o ülkedeki en çetin ve en pahalı izin süreçleri arasında bulunmaktadır. Bugüne kadar dünya üzerinde 400’den fazla reaktöre işleme lisansı verilmiştir. Yüzlerce lisans başvurusu da değişik sebeplerden ötürü tamamlanamamıştır.

Günümüzde ticari olarak kullanılan nükleer santrallerin büyük bölümünün kökeni ABD tasarımları olduğu için, birçok ülke ABD lisanslama sürecinin değişik varyantlarını kendisine adapte etmiş ve kullana gelmiştir. Bu yönteme iki aşamalı lisanslama süreci adı verilmektedir. Bu sürece göre bir nükleer santralin işletmeye alınabilmesi için sırasıyla inşaat ve işletme lisanslarını alması gerekmektedir. İnşaat lisansı değerlendirmesi sırasında hem sahanın uygunluğuna bakılmakta, hem de tasarımın söz konusu saha için uygunluğu gözden geçirilmektedir.

Son yıllarda özellikle ABD'de olmak üzere alternatif bir lisanslama süreci de kullanılagelmektedir. Buna göre herhangi bir elektrik üretim şirketi ön saha lisansı başvurusu yapıp, herhangi bir saha için ön saha lisansı almakta ve gelecekte kullanım için bu sahayı ayırabilmektedir. Ayrıca herhangi bir tasarımcı, standart tasarımları için lisanslama otoritesine başvurup, standart tasarım sertifikası alabilmektedir. Daha sonra elektrik şirketi ön saha lisansı aldığı bir saha için standart tasarım sertifikasına sahip bir reaktörü inşa etmek üzere birleşik inşaat-işletme lisansı için başvurabilmektedir. Bu şekilde inşaat ve işletme lisansları tek bir lisans altında birleştirilmiş olmaktadır.

Benzer altyapıları kuran diğer ülkelerin her biri kendi lisanslama/düzenleme sistemlerini farklı koşullar altında geliştirmişlerdir. Dolayısıyla her biri farklı yaklaşımlar izlemişlerdir. Hali hazırda birçok ülkede gerçekleşmekte olan küreselleşme ve elektrik piyasasının liberalleşmesi de ülkelerin lisanslama sistemlerine önemli zorluklar ortaya çıkartmaktadır.

 

Ulusal Seviyedeki Yasal Gerekler

Kamunun Rolü

Nükleer enerjiden faydalanmak isteyen bir ülkede, lisanslama yasal altyapısını oluşturulması önem taşımaktadır. Kamunun lisanslama altyapısı ile ilgili görevleri arasında aşağıdakiler bulunmaktadır:

• Bir nükleer lisanslama otoritesine yönelik yasal zeminin sağlanması,

• Eğer hali hazırda yoksa bir nükleer lisanslama otoritesinin oluşturulması,

• Mevcut bir lisanslama otoritesi varsa bu otoritenin düzenleme faaliyetlerini etkin bir şekilde yapabilmesi için gerekli insan kaynaklarının yetiştirilmesi, uzman denetim birimleri oluşturması, ilgili örgütsel yapıların güçlendirilmesi,

• Nükleer santral saha seçimi, tasarımı, inşası, işletilmesi ve sökülmesi ile ilgili yasal altyapının oluşulması,

• Bir nükleer kaza durumunda, üçüncü şahıs sorumlulukları ve etkilenecek üçüncü şahıslara sağlanacak tazminatlarla ilgili yasal zeminin oluşturulması,

• Ulusal çapta bir acil durum harekat sisteminin oluşturulması,

• Lisanslama otoritesinin bağımsızlığını garanti altına alacak düzenlemelerin yapılması,

• Lisanslama otoritesinin düzenleme ve kontrol görevini etkin bir şekilde yapabilmesi için yeterli mali kaynakların sağlanması.

Lisanslama Otoritesinin Görevleri

Lisanslama otoritesinin ana görevi bir nükleer santralde kullanılan radyoaktif maddeler nedeniyle sahada çalışan personelin, halkın ve çevrenin etkilenmeyeceğini garanti altına almaktır. Lisanslama otoritesinin bu amacı sağlayabilmek için gerekli güvenlik prensiplerini oluşturması, duyurması ve uygulandığını denetlemesi gerekmektedir. Lisanslama faaliyetlerinin temeli bu güvenlik prensiplerine dayanacaktır. Güvenlik prensipleri ve kriterleri; bir nükleer santralın bütün ömür döngüsünü kapsayacak şekilde (saha belirleme, tasarım, inşaat, hizmete-alma, işletme ve sökme) düzenlenmelidir. Güvenlik prensipleri ve kriterleri aşağıdakileri içermelidir:

• Kalite Temini,

• Örgütsel Yapı ve İşletme Kültürü,

• Personel Ehliyeti ve Eğitimi,

• İşletme Sınırları,

• Denetim, Test ve Bakım,

• Santralde Gerçekleştirilecek Tasarım Değişiklikleri,

• Saha Kullanımı ve Planlama,

• Acil Durumlara Karşı Hazırlık,

• Radyasyondan Korunma,

• Çevrenin Korunması,

• Fiziksel Korunma,

• Güvenlikle İlgili Nükleer Malzemelerin Kontrolü ve Muhasebesi,

• Lisanslanmış Sahalarda Nükleer Malzemelerin İşlenmesi ve Taşınması.

Lisanslama Otoritesinin Diğer Sorumlulukları

Lisanslama otoritesinin gerektiğinde diğer hükümet birimleri ile beraber aşağıdaki alanlardaki sorumlulukları da üzerine alması mümkündür:

• Çevre ve Doğanın Korunması,

• Acil Durum Planlaması ve Acil Durumlara Karşı Hazırlık,

• Radyoaktif Atıkların Yönetimi ve Tasfiyesi (radyoaktif atıkların işlenmesi, saklanması, taşınması ve tasfiyesi sırasında güvenli ve emniyetli yöntemlerin kullanıldığının garanti altına alınması),

• Sosyal Sorumluluk (üçüncü şahısların zararlarının tazmin edilmesi ve diğer ilgili yükümlülükler ile ilgili ulusal yönetmeliklerin ve uluslararası konvansiyonların uygulandığının garanti altına alınması).

Lisanslama otoritesinin nükleer santrallerle ilgili diğer alanlarda da sorumlukları bulunabilir. Bunlar arasında nükleer malzemelerin taşınması ve emniyeti, fiziksel korunma ve radyasyonla ilgili olmayan çevresel etkiler bulunmaktadır.

Lisanslama Sürecini Etkileyen Hususlar

Nükleer santrallere yönelik lisanslama sürecinin etkinliğini etkileyen hususlar aşağıda listelenmektedir:

• Lisanslama otoritesinin doğası ve diğer hükümet organlarından bağımsızlık seviyesi,

• Lisanslama otoritesinin örgütsel yapısı ve yönetsel kalitesi,

• Lisanslama otoritesinin kullandığı dış uzman birimler,

• Lisanslama aşamaları,

• Halkın katılımı,

• Mevzuatla ilgili şartlar ve zaman sınırları,

• Nükleer santrallerle ilgili yasal düzenlemelerin sayısı.

Lisanslama sürecinin etkinliğini, lisanslama kuruluşunun kullandığı yönetim sistemi de yakından etkileyebilmektedir. Örneğin, bazı lisanslama kuruluşları performans tabanlı yönetim yaklaşımını kullanmaktadır. Uygulanan bu modern yönetim yaklaşımları lisanslama otoritesinin örgüt kültürüne ve performans tarihçesine büyük ölçüde yansımakta ve lisanslama otoritesine aşağıdaki özellikleri kazandırabilmektedir:

• Açık, iyi tanımlanmış ve öngörülebilir bir lisanslama rejimi oluşması,

• Santral sahibi olan (veya olacak) elektrik şirketinin güvenlikle ilgili risk taşıyan en önemli faaliyetlerine odaklanabilme,

• Performansını değerlendirmesine yönelik nesnel kriterler oluşturabilme,

• Nükleer tesislerin güvenli hallerini sürdürmek ve güvenliği geliştirmek için yapılan lisanslama faaliyetlerinin doğrudan ve dolaylı etkilerini değerlendirebilmek için bir geri-bildirim mekanizması oluşturabilme,

• Güvenliği etkileyebilecek örgütsel, yönetsel ve kültürel problemlerini belirleyebilme.

Lisanslama Kuruluşu İle İlgili Gerekler

Lisanslama otoritesinin lisans talep eden elektrik şirketinden, santral tasarımcısından ve diğer ilgili birimlerinden bağımsız olması

Lisanslama kuruluşlarının, nükleer santral tasarımlayan ve enerji üretmek amacıyla nükleer tesis kurmak isteyen kuruluşlardan kesinlikle bağımsız olması gerekmektedir. Bu kapsamda; nükleer enerjinin reklamını yapmaması, nükleer enerji promosyonundan uzak durması, nükleer santral ve yakıt çevrimi tesislerini kurup işleten kuruluşlardan, başvuru sahiplerinden, santral imalatçılarından ve diğer ilgili kuruluşlardan bağımsız olması gerekmektedir.

Lisanslama otoritesinin herhangi bir devlet kuruluşunun bir alt parçası olacak şekilde oluşturulması durumunda, işlevsel açıdan bağımsız olacağını garanti altına alacak yasal düzenlemelerin bulunması önem taşımaktadır.

Lisanslama otoritesinin nükleer güvenlik ve çevrenin korunması konularındaki değerlendirmelerinde bağımsızlığından kesinlikle ödün verilmemelidir. Aksi takdirde; siyasi veya ekonomik mülahazalar, etkin bir nükleer güvenlik altyapısının oluşmasını engellemekte, güvenlik kültürü ülke çapında zaman içinde çürüyerek büyük kazaların oluşmasına neden olmaktadır.

Lisanslama otoritesinin işlevlerini ve sorumluluklarını etkin bir performansla yerine getirebilmesi için aşağıdakilerin sağlanması gerekmektedir:

• Kararlarını hiçbir üst otoriteden veya siyasi ergden etkilenmeden, tamamen teknik ve bilimsel kriterler çerçevesinde verebilmesi,

• İşlevlerini yerine getirirken yüksek devlet otoriteleri ile doğrudan yüksek seviyede irtibat kurabilmesi,

• Sağlık, güvenlik, çevrenin korunması ve fiziksel güvenlik konularında uzman diğer kamu birimleri ile kolaylıkla işbirliği içine girebilmesi,

• Diğer yerel ve kamu dışındaki özel statülü birimlerle anlaşmalar yapıp, uzman görüşüne ihtiyaç duyulan iş paketlerini kolaylıkla diğer kuruluşlara havale edebilmesi (bu tür görevlendirmelerin lisanslama otoritesinin sorumluluklarını yerine getirebilmesi için hayati önem taşıyorsa)

• Diğer kamu ve özel sektör kuruluşlarından veya uzman kişilerden ihtiyaç duyuldukça ve gerektikçe görüşler alabilmesi, raporlar ve dokümanlar hazırlatabilmesi,

• Yabancı lisanslama kuruluşları ve ilgili diğer uluslararası birimlerle ilişkiler kurup bu ilişkilerin sürekliliğini sağlayabilmesi,

• Lisanslanmış veya lisans başvurusu değerlendirilmekte olan sahaya veya tesislerde kolaylıkla girebilmesi,

• Nükleer tesislerin güvenliğini sağlayabilmek için lisans sahiplerine yönelik uygulanması zorunlu talimatlar yayınlayabilmesi.

Bütün bu faaliyetlerin etkin ve bağımsız bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için hükümetin lisanslama otoritesine yönelik yeterli yasal alt yapısı oluşturması, lisanslama otoritesine yeterli mali kaynakları ayırması ve ülkede lisanslama yönelik uzman insan kaynaklarının oluşturulması gerekmektedir.

 

İnsan Kaynakları İhtiyacı ve Teknik Yeterlilik (Ehliyet)

Lisanslama otoritesinin uygun özelliklerde insan kaynakları ile donatması gerekmektedir. Lisanslama otoritesinin sağlıklı mühendislik hükümleri verebilecek, nükleer sağlık ve güvenlik konularında tecrübeli, bir nükleer santralın güvenliğini bir uçtan diğer bir uca değerlendirebilecek teknik uzmanlığa sahip bulunması gerekmektedir.

Ayrıca yapılacak çalışmaların/analizlerin yeterliliğini değerlendiren uzman danışmanlar havuzuna da ihtiyaç duyulmaktadır. Benzer ihtiyaç, saha ve fabrika denetimler için de geçerli bulunmaktadır.

Lisanslama otoritesinin teknik yeterliliğini garanti altına alacak yasal düzenlemeler, lisanslama otoritesine olan halk güvenini büyük ölçüde arttıracaktır.

Lisanslama Sürecine Halkın Katılımı

Halkın lisanslama sürecine katılım, bu sürecin önemli bir parçası durumundadır. Lisanslama otoritesinin lisanslama süreci boyunca (özellikle saha, inşaat, işletme lisanslarının verilmesinden önce) belirli sayıda halkı bilgilendirme toplantısı yapması gerekmektedir.

Lisanslama otoritesinin, lisans başvuruları, halk seminerleri, halkın görüş verdiği toplantılar ve lisanslama otoritesi tarafından alınan bazı önemli kararlar hakkında basın duyuruları yardımıyla halkı bilgilendirmesi gerekmektedir. Bütün bunlara ek olarak, diğer kamu birimleri, ulusal ve uluslararası kuruluşlar ve genel halk ile bir araya gelip, onlara lisanslama felsefesi, örgütlenmesi, süreçleri ve kararları hakkında bilgi vermelidir. Ayrıca anahtar öneme sahip dokümanların ve uyarıların, ilgili yetkililere gönderilmesi, resmi gazetede ve yerel gazetelerde yayınlanması ve elektronik formatta halkın ulaşımına açmalıdır. Aşağıdaki dokümanların, halka duyurulması faydalı olacaktır:

• Lisanslama otoritesinin kuruluşu ve çalışma prensipleri ile ilgili yasal temel oluşturan dokümanlar,

• Önerilen veya etkilenmiş lisanslama ve yaptırımlar hakkında dokümanlar, raporlar ve duyurular,

• Lisanslama otoritesinin faaliyetleri ile ilgili süreli yayınlar.

Lisanslama İşlevleri

Lisanslama otoritesinin sorumluluklarını yerine getirirken aşağıdaki faaliyetleri gerçekleştirmesi gerekecektir:

• Başvuru ve lisans sahiplerinin sundukları güvenlik bilgilerini/analizlerini gözden geçirmek ve değerlendirmek,

• Lisansları, onayları ve izinleri vermek, değiştirmek veya iptal etmek,

• Güvenlik denetimlerini gerçekleştirmek,

• Güvenlik gereklerine yönelik uygunsuzluklar tespit ettiğinde gerekli yaptırımları uygulamak,

• Uygun acil durum karşı harekat planlarının mevcudiyetini garanti altına almak,

• Güvensiz veya potansiyel olarak güvensiz olabilecek durumlar tespit ettiğinde düzeltici faaliyetleri başlatmak,

• Diğer uzman kamu birimleri, uluslararası örgütler ve halk ile gerektikçe bilgi alış verişinde bulunmak,

• Kayıtların düzenli bir şekilde tutulduğunu garanti altına almak (radyasyona maruz kalan personel kayıtları, yasal sınırlar içerisinde tesis dışına salınan radyoaktif maddeler, atık yönetimi, gerçekleşen sıra dışı olaylar, yakıt yönetimi, personel, tesis inşaat ve işletme verileri, vs.)

• Yönetmelikleri ve kılavuzları hazırlamak, mevzuatı oluşturmak,

• Santralden ve işletmesinden sorumlu saha personelinin uygun ehliyete sahip olup olmadığını gözetimi,

• Lisanslama ve denetimler konularından uluslararası işbirliği faaliyetleri gerçekleştirmek.

Egemen olan yasal şarlar gibi faktörler de göz önüne alınırsa, lisanslama otoritesi ve ülkede mevcut diğer uzman birimlerin bir araya gelerek aşağıdaki faaliyetleri gerekleştirmesi, bunu yaparken de ulusal kaynakların kullanımında optimizasyon sağlamaları gerekmektedir:

• Nükleer santral sahasında ve çevresinde bağımsız radyolojik izleme faaliyetlerini gerçekleştirmek,

• Bağımsız test ve kalite kontrol ölçümlerini yapmak,

• Nükleer güvenlik ve lisanslama ile ilgili araştırma ve geliştirme faaliyetlerini başlatmak ve koordine etmek,

• İzleme hizmetleri ve tıbbi incelemeler için personel sağlamak.

Lisanslama otoritesinin ayrıca nükleer santrallerin saha çalışmaları, inşaat, hizmete alma, işletme ve bakım, sökme süreçlerinde gerçekleşen önemli olaylar, kazalar, alınan kararlarla ilgili diğer kamu birimlerini, ulusal ve uluslararası kuruluşları ve genel halkı bilgilendirmek için gerekli önlemleri ve yöntemleri geliştirmesi gerekmektedir.

Türkiye ve Diğer Bazı Ülkelerdeki Lisanslama Süreçleri

 Nükleer santral programına sahip ülkelerde, zaman içerisinde her ülkenin kendisine has lisanslama yaklaşımları oluşa gelmiştir. Bu farklı yöntemler;

• Lisanslama ile yetkili kuruluşlar,

• Lisanslama aşamasında kullanılan uzmanlıkların örgütlenmesi, başvuru dokümanlarının isimleri,

• İncelenme sırası ve süreleri,

gibi hususlarda farklılıklar gösterseler de, temelde ve içerikte aşağı yukarı aynı bulunmaktadır.

 

Yukarıdaki şekilde de görüldüğü gibi, nükleer enerji programına sahip bütün ülkelerin lisanslama sistemleri uluslararası ortak bir hukuki temel üzerine üzerine kurulmuştur. Bu ortak hukuki temel; uluslararası kuruluşların öngördüğü prensiplerin ve uluslararası anlaşmalarda öngörülen şartların bir araya getirmesinden oluşmaktadır. Her ülke bu temelleri kullanarak kendi ülke kültürüne has ulusal sistemlerini geliştirmektedir.

Uluslararası Atom Enerjisi Ajansı (UAEA) ve OECD- Nükleer Enerji Ajansı (NEA) nükleer yönetmelikler yayınlayan ana uluslararası kuruluşlardır. UAEA Birleşmiş Milletlerin otonom kuruluşudur. NEA ise OECD'ye bağlı bir örgüttür.

Bölgesel seviyede, bazı ülkelerin lisanslama kuruluşları iyi uygulamaları ve tecrübeleri bir araya getirecek şekilde işbirliği çalışmaları yapmaktadır. Batı Avrupa Nükleer Lisanslama Kuruluşları Birliği (WENRA) Avrupa'daki lisanslama kuruluşlarını bir araya getirmektedir. Lisanslama kuruluşları arasından dünyada buna benzer diğer birlikler de bulunmaktadır.

Bağlayıcılı olan en önemli nükleer anlaşmalar; nükleer güvenlikle ilgili uluslararası standartları ortaya koyan Nükleer Güvenlik Konvansiyonu (1994) ve nükleer kökenli hasarlara karşı üçüncü şahıs yükümlülüklerini belirleyen Paris ve eşdeğeri Viyana Konvansiyonudur (1996).

 Uluslararası ortak hukuki temellere yönelik prensipler arasındaki en önemlisi nükleer tesisin güvenliğinde ana sorumluluk sahibinin santral / lisans sahibi olduğudur.

İkinci en önemli prensip de, lisanslama kuruluşunun hükümetten tamamen bağımsız olmasıdır. Lisanslama otoritesinin nükleer santral yapan veya destekleyen kuruluşlardan tamamen bağımsız olması gerekmektedir. Nükleer programa sahip birçok ülkede nükleer santralleri yapan şirketler kamu altında organize olmuş sanayi şirketleri olduğu dikkate alınırsa, söz konusu bağımsızlığı sağlamanın önemi daha da net bir şekilde ortaya çıkmaktadır.

Üçüncü önemli prensip, lisanslama sürecine halkın doğrudan dahil edilmesidir. UAEA ayrıca lisanslama sırasında yoğun uzmanlar grubundan faydalanması gerektiğini belirtmektedir.

Ayrıca bağlayıcı olmayan en önemli UAEA standartları da bulunmaktadır. Bunlar arasında Nükleer Tesislerin Güvenliği ile ilgili UAEA Güvenlik Temelleri (1993), Radyasyon, Radyoaktif Atıklar ve Taşıma Güvenliği ile ilgili Yasal ve Hükümet Altyapısı Güvenlik Gerekleri, Lisanslama Otoritesi için Örgütsel Yapı ve Personel İhtiyacı ile ilgili Kılavuzları ve Nükleer Tesisler için Saha Değerlendirmesi ile ilgili Güvenlik Kılavuzları (2003) bulunmaktadır.

UAEA ayrıca aşağıdaki aşamaların her birinde lisanslama sürecinin işletilmesini tavsiye etmektedir.

• Nükleer santralın inşasına başlanmadan önce, saha özellikleri, başvuru sahibinin yetenekleri, tasarımın güvenlik özellikleri, santral sökme düzenlemeleri ile ilgili lisanslama,

• Santral inşası sırasında (santralın her bölümünün dokümante edildiği gibi inşa edilmesine yönelik),

• Santral işletmeye başlamadan önce lisanslama,

• İlk yakıt yüklenmeden önce lisanslama (inşa edildiği gibi tasarım, nükleer olmayan ve olan testler, işletme sınırları, radyasyondan korunma tedbirleri),

• Santralın tam kapasite çalışması öncesi lisanslama,

Türkiye dahil bazı ülkelerdeki nükleer santral lisanslama süreçleri hakkında daha detaylı bilgi için aşağıda ülke isimleri üzerine tıklayınız:

Kaynaklar

• NEA, The Safety of Nuclear Fuel Cycle, Paris, OECD, 1993

• IAEA, Basic Safety Principle for Nuclear Power Plants (75-INSAG-3 Rev.1), A Report by the International Nuclear Safety Advisory Group (INSAG-12), Vienna: IAEA, 1999.

• Nuclear Safety Convention (AEA INFCIRC/449),

• IAEA, Safety Culture (75-INSAG-4), A Report by the International Nuclear Safety Advisory Group, Vienna: IAEA, 1991.

• NEA, The Role of the Nuclear Regulator in Promoting and Evaluating Safety Culture, Paris: OECD, 2001.

• “International Nuclear Events Scale”

• NEA, Chernobyl: Assessment of Radiological and Health Impacts, Paris: OECD, 2002.

• NEA, Nuclear Power Plant Operating Experience from the IAEA/NEA Incident Reporting System (1996-1999), Paris: OECD 2000.

• NEA, Improving Nuclear Regulatory Effectiveness, Paris: OECD, 2002.

• NEA, Nuclear Regulatory Challenges Arising from Competition in Electricity Markets, Paris: OECD, 2002.

• NEA, Advanced Nuclear Reactor Safety Issues and Research Needs, Workshop Proceedings, Paris, France, 18-20 February 2002. Paris: OECD, 2002.

 Hazırlayan:  BENAN BAŞOĞLU